Совет по национальной конкурентоспособности формирует российскую практику повышения эффективности деятельности органов власти, на основе подходов зарекомендовавших в корпоративном секторе

(Реферат статьи Global McKinsey Institute «Как правительство должно ответить на требования большей производительности?»)

В статье GMI авторы задаются вопросом предельно актуальным в современную эпоху и для нашей страны, — а именно, делается попытка выяснить, точнее, наметить пути к пониманию того, каким образом правительство способно повысить свою производительность. Ведь повышение производительности является обязательным залогом того, что государство (любое) будет в состоянии адекватно ответить на вызовы современности. А эти вызовы — сокращение финансовых ресурсов, доступных власти, при росте затрат; необходимость увеличения масштаба приоритетных национальных программ¹; а также растущие запросы и ожидания со стороны граждан — будут, в самом широком смысле, определять конкурентоспособность государства в международном пространстве.

Комплексное влияние этих вызовов на политику в докладе определяется как «императив производительности», т.е. жесткое, но целиком объективное требование по-высить производительность системы государственного управления, адресуемое высшему руководству США. Серьезные структурные изменения в различных контекстах американской действительности показывают неэффективность работы правительства, что требует глубже осознать актуальность самосовершенствования.

При этом одним из главных аргументов (безусловно, самым неприятным для государственных чиновников) является то, что с «провалами» производительности правительства контрастируют небывалые успехи частного сектора США, достигнутые за последние 20 лет, что было далеко не всегда. Производительность обоих секторов росла сходными темпами вплоть до 1987 года, когда впервые между ними наметился разрыв. Но в дальнейшем частный сектор показывал рост производительности в 1,5%-3% ежегодно, между тем, как производительность общественного сектора оставалась практически неиз-менной, увеличиваясь приблизительно на 0,4% в год.

Однако последние события, и в их числе теракт 11 сентября и разрушительные последствия урагана Катрина резко повысили внимание к тому, как и согласно каким принципам работает американское правительство. Нелишним будет заметить, что с подобными катаклизмами столкнулась на рубеже веков и наша страна. Следовательно, увеличение интереса к эффективности функционирования власти и неприспособленность рыночных механизмов к определенным кризисным ситуациям², неизбежно рождает требование на большую производительность правительства. Впрочем, было бы неверным ассоциировать рост производительности исключительно с сокращением издержек. Не менее сильный акцент должен быть поставлен на том, что рост производительности заключается в предоставлении лучших результатов (как по качеству, так и по количеству). Одним словом, правительство нуждается в более эффективной системе сбора налогов, в качественной системе здравоохранения, в повышении уровня грамотности молодежи и т.д.

Бюро по трудовой статистике, которое измеряло, пусть и недостаточно качественно с точки зрения определенных методологических аспектов, производительность власти, прекратило делать это еще в далеком 1994 году. Прочие программы (в большинстве своем волонтерские) либо не имеют доступа к необходимой информации, либо недостаточно финансируются, но в любом случае не пользуются покровительством правительства. И отдельные меры, которые принимает администрация, недостаточны для исправления этого системного упущения. Ситуация усугубляется наличием политических противоречий по данной проблеме между правительством и некоторыми силами в Конгрессе.

Кроме того, существуют сугубо теоретические сложности с измерением производительности государственных учреждений. Во-первых, многие направления дея-тельности государства (например, в сфере национальной безопасности или законотворчества) попросту не имеют поддающихся количественному исчислению результатов. Во-вторых, даже когда итоги работы правительства вполне очевидны (как в случае со здравоохранением или образованием) измерять их бессмысленно, если не принять в учет то, какую ценность они приносят гражданам, и как она изменялась с ходом времени. Здесь аналитики Маккинзи обращают внимание на то, что, в целом, сама ориентация правительства должна быть переведена с процесса на результат. Так, следует говорить не о сумме грантов, выделенных больницам или количестве учащихся в школах, но о числе выздоровевших и средних аттестационных показателях школьников. Впрочем, все равно будет сложно определить, насколько к этим результатам «приложило руку» правительство. Ведь, например, выступление школьника на экзаменах сильно зависит от домашней атмосферы и/или отношений со сверстниками.

Все это, однако, не должно приводить к отказу от измерений производительности государственных учреждений. Ведь здесь нам способен помочь богатый опыт частного сектора, накопленный в области повышения собственной производительности и, соответственно, улучшения качества измерений.

При проведении опросов в американском правительстве было обнаружено, что большинство чиновников сами желают повышения результативности своей работы, даже при отсутствии финансовых поощрений, и готовы действовать при самых неблагоприятных обстоятельствах. В то же время, приводятся данные предварительного подсчета эффекта от роста производительности правительства, и оказывается, что при росте на 5% за 10 лет он мог бы принести «доход» в 100 млрд. долларов, а рост на 15% обеспечил бы и все 300 млрд.

Можно выделить два ключевых момента, которые могут способствовать наращиванию производительности правительства. Это, во-первых, создание условий для большей прозрачности в процессах государственного управления и, во-вторых, оказание адекватной поддержке трансформации³ в сфере производительности.

Так, большая прозрачность в работе правительства может быть достигнута путем оптимизации регламента отчетности. Особенно это касается области бюджетного планирования, где обилие идеологических мотивов, «перекрывающихся» функций и несоответствий в графике работы органов, приводит к резкому темпоральному разграничению ассигнования и результатов, что сказывается на неудовлетворительном состоянии многих и многих программ. Особенно большое внимание необходимо уделять вовлечению «высших слоев» государственного аппарата в разработку новых форм отчетности, поскольку именно от лидеров происходит распространение «духа и буквы» открытости на деятельность всей структуры власти.

Кроме вышеизложенного, необходимо разработать такие нормы сбора информации, которые будут предполагать, в обязательном порядке, ее сопоставимость (сравниваемость), доступность и независимость. Заняться этим может специальный орган, создание которого должно стать результатом здоровой альтернативы между самостоятельностью, доверием со стороны власти и общества и возможностью доступа к конфиденциальным данным. При этом оно должно быть аполитичным и не зависеть ни от одной из ветвей власти, работать бесперебойно и получать свежую информацию по производительности из правительства, а также иметь хорошую финансирование. Создание подобной организации приведет к повышению внимания к деятельности власти со стороны граждан, а значит, создаст для правительства более продуктивную конкурентную среду.

Однако необходимо не просто воздействовать на учреждения через повышение прозрачности условий их существования, но и поддерживать внутренний тренд на трансформацию. Для этого, прежде всего, должна быть внедрена грамотная система стимулов (причем далеко не только финансовых) для сотрудников учреждений, а также интенсифицирован процесс повышения квалификации менеджеров. Последнюю цель поможет реализовать развитие «управленческой» составляющей в Департаменте по управлению и бюджету.

Резюмируют рекомендации можно списком из 6 общих рекомендаций, которые могут быть притворены в жизнь немедленно, и тем «подстегнуть» процесс повышения производительности правительства.

• Возвратиться к измерению производительности, выработав устойчивую и понятную систему индикаторов успеха
• Поставить перед национальным правительством амбициозную цель «догнать и перегнать» уровень производительности частного сектора
• Создать условия для повышения прозрачности в учреждениях и программах посредством обеспечения соизмеримости, доступности и независимости государственных данных по производительности
• Премировать сотрудников учреждений за успехи по повышению производительности
• Повысить качество управления, повсеместно повышая квалификацию менеджеров, а также учредив пост COO
• Усилить управленческие функции Департамента по управлению и бюджету

Этот реферат является кратким обзором основных концептуальных схем статьи Маккинзи. Тем не менее, уже по этим скромным «выжимкам»⁴ можно понять, насколько стиль и направление мышления авторов статьи оказывается близок и актуален современной российской действительности⁵. Те вызовы, которые глобализирующийся мир ставит сегодня перед Россией — не в меньшей, а возможно, и в большей степени, чем перед США, — вынуждают российское правительство озаботиться повышением производительности и результативности своей работы. Безусловно, такое понимание отечественной политической повестки можно считать стратегическим, и оно особенно значимо в свете нарастающей интенсивности поиска концепции государственного развития, который имеет место в российском обществе.

В принципе, со сходным призывом уже в течение ряда лет выступают различные неправительственные организации, в т.ч. Совет по национальной конкурентоспособности. Последний, распространяя лучшую мировую практику в области функционирования общественного сектора и пропагандируя повышение стандартов государственного управления, в первую очередь стремится к повышению производительности страны. А значит и повышению ее конкурентоспособности на международной арене.

Вместе с тем деятельность Совета и подобных ему образований важна еще и потому, что позволяет отказаться от бездумного копирования мировых моделей управления и адаптировать их к специфическим российским условиям . Здесь хотелось бы подчеркнуть некоторые концептуальные недостатки доклада Маккинзи. Во-первых, кажется недостаточно обоснованным безоговорочное распространение практики частного сектора на государственное управление. Особенность мира политического и заключается в том, что акторы не предполагают максимизации исключительно экономического капитала и апеллируют к более тонким, символическими моментам. «Изгнание» из государственной системы всего не-экономического, на опыте мировой истории, неизбежно приводит к политическим коллапсам. Во-вторых, устранение или радикальное сокращение социальной ответственности государства (подразумеваемо под уподоблением государственного аппарата корпорации), вероятно, уместно в американском контексте, но менее пригодно для российских и, шире, евразийских условий. Традиционно — и это было обусловлено совокупностью геоклиматических, геополитических, демографических и прочих факторов – государство в Европе и, конечно, в Азии несло «солидную» социальную нагрузку. Сегодня отказ от своей, детерминированной историей роли, в сложнейших условиях складывания «нового» суверенитета России, стал бы для российского государственного аппарата непростительной ошибкой.

Тем не менее, это вовсе не означает, что мы должны отказаться от изучения международной практики и извлечения из нее полезных уроков. Но здесь опять же встает вопрос о месте и роли тех организаций, которые призваны осмысливать и интерпретировать эту практику, как это делает Совет по национальной конкурентоспособности.

Реферат подготовил
Борисов Евгений
аналитик Национального института конкурентоспособности

¹ — Здесь можем вспомнить об отечественных приоритетных национальных проектах.

² — Впрочем, здесь авторы «переоткрывают» основные посылы теории Д. Кейнса, убедительно прозвучавшие еще почти век назад.

³ — Авторы отдельно оговаривают, что под трансформацией понимается осознанный переход к продолжительной работе над достижением качественно иного, т.е. ощутимо более высокого уровня производительности в государственных учреждениях всех уровней.

⁴ — Сам доклад занимает более 30 страниц печатного текста.

⁵ — Возьмем хотя бы разработку показателей эффективности деятельности губернаторов, которая сейчас осуществляется в Государственном совете.